Bystrianin: Bezdomność i wykluczenie mieszkaniowe uchodźców w Warszawie

W potocznym rozumieniu uchodźcami są wszystkie osoby, które zostały zmuszone do opuszczenia swojego kraju ze względu na prześladowania lub wojnę. Jest to też termin prawny: dana osoba zostaje uchodźcą, gdy taki status nadadzą jej stosowne instytucje, powołane, aby weryfikować, czy spełnia kryteria z Konwencji Genewskiej. Zgodnie z definicją Konwencji Genewskiej [1], uchodźcą jest osoba, która „na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem z powodu swojej rasy, religii, narodowości, przynależności do określonej grupy społecznej lub z powodu przekonań politycznych przebywa poza granicami państwa, którego jest obywatelem, i nie może lub nie chce z powodu tych obaw korzystać z ochrony tego państwa.”. W Polsce proces weryfikacji i nadawania statusu uchodźcy należy do kompetencji Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

thumb_DSC_2294_1024„Uzasadniona obawa”, o której mówi Konwencja, w praktyce musi zostać udowodniona przez cudzoziemca, starającego się o status uchodźcy. Musi on przedstawić dowody wskazujące na to, że w kraju, z którego ucieka, prześladowan`ie jest dla niego lub dla niej realnym zagrożeniem. Mogą to być obdukcje potwierdzające tortury, raporty potwierdzające wydarzenia, na które się powołuje, itd. Za uzasadnienie nie uznaje się powszechnego łamania praw człowieka w danym państwie lub przynależności osoby do prześladowanej grupy etnicznej. Trzeba przedstawić dowody indywidualnego zagrożenia. Prześladowanie musi dotyczyć jednej z pięciu przesłanek: rasy, religii, narodowości, przekonań politycznych lub przynależności do określonej grupy społecznej. By ubiegać się o ochronę międzynarodową w Polsce trzeba przyjechać do Polski, nie można, na przykład, złożyć wniosku w polskiej placówce dyplomatycznej w innym kraju.

Osoba ubiegająca się o ochronę międzynarodową nie może korzystać z ochrony państwa, którego jest obywatelem. Jest to albo obiektywnie niemożliwe – wskutek toczącej się wojny, jak np. w Syrii, albo jest świadomą decyzją tej osoby, wynikającą z przekonania, że w kraju pochodzenia nie otrzyma ochrony ze względu na terror polityczny, jak np. w Czeczenii.

Niełatwo jest spełnić kryteria i uzyskać ochronę międzynarodową. W Polsce kryteria są szczególnie wyśrubowane – tylko 3-5% wnioskujących otrzymuje którąś z form ochrony: status uchodźcy, ochronę uzupełniającą lub pobyt tolerowany. Statystyki dotyczące osób ubiegających się oraz otrzymujących tę formę wsparcia w latach 2015 i 2016 przedstawiają się następująco [2]:

W 2015 roku:

  1. wnioski złożyło 12 325 osób;
  2. przyznano ochronę, czyli status uchodźcy, ochronę uzupełniającą lub pobyt tolerowany 637 osobom, jednak decyzje dotyczyły głównie wniosków złożonych przed 2015 rokiem;
  3. umorzono 8724 wniosków

W 2016 roku:

  1. wnioski złożyło ok. 12 000 osób;
  2. przyznano ochronę, czyli status uchodźcy, ochronę uzupełniającą lub pobyt tolerowany 390 osobom, jednak decyzje dotyczyły głównie wniosków złożonych przed 2015 rokiem;
  3. umorzono aż 9500 wniosków

W latach 2015-2016, tak jak we wcześniejszych, większość wnioskujących o ochronę międzynarodową w Polsce stanowili obywatele Rosji, najczęściej narodowości czeczeńskiej. W dalszej kolejności ubiegały się o to osoby pochodzące z Ukrainy, Gruzji, Armenii, Tadżykistanu, Syrii i Iraku.

thumb_DSC_2229_1024Na uwagę zasługuje olbrzymia liczba umorzeń postępowań, niezmienna od lat. Średnio ok. 80% wniosków jest umarzanych. Najczęstszym powodem jest przerwanie całej procedury przez wnioskujących, w wyniku ich wyjazdu do innego kraju Strefy Schengen. Polskie instytucje państwowe uważają, że to wyraz traktowania Polski jak kraju tranzytowego, przez który wiele uchodźców stara się dotrzeć do bogatszych państw Unii Europejskiej. Część cudzoziemców rzeczywiście od początku dąży do zamieszkania w innych miejscach UE, jednak w wielu przypadkach powodem wyjazdu z Polski nie jest poszukiwanie wyższych świadczeń socjalnych, a względy rodzinne lub praktyczne, jak znajomość języka. Niestety, jedną z głównych motywacji do wyjazdu pozostaje jednak, poparte doświadczeniami wielu uchodźczych rodzin, zagrożenie ubóstwem i bezdomnością. Instytucje państwowe odpowiedzialne za przyjmowanie i integrację uchodźców mylą skutek z przyczyną. Zachodzi zjawisko samospełniającego się proroctwa. Zakłada się, że uchodźcy nie chcą zostać w Polsce, więc nie inwestuje się w ich skuteczną integrację. Brak wsparcia w zakresie integracji doprowadza te osoby do decyzji o wyjeździe i zniechęca do podejmowania nowego życia w Polsce. W efekcie potwierdzają się początkowe założenia instytucji.

Nie dziwi zatem fakt, że chociaż od 1991 roku przyjechało do Polski ponad 114 000 osób ubiegających się o ochronę międzynarodową, to na stałe w naszym kraju zostało ich bardzo niewiele. Zgodnie z danymi Urzędu ds. Cudzoziemców, w styczniu 2016 roku przebywało w Polsce tylko 3417 osób, które otrzymały tu ochronę międzynarodową. Stanowi to zaledwie 3% wszystkich osób szukających schronienia w Polsce.

By zrozumieć sytuację, trzeba przeanalizować zagrożenie bezdomnością wśród uchodźców. Problemy związane z sytuacją mieszkaniową zaczynają się już na etapie procedury administracyjnej – samego wnioskowania o ochronę.

thumb_DSC_2203_1024W trakcie procedury cudzoziemcy mają status osób ubiegających się o ochronę międzynarodową (ang. asylum seekers). Zgodnie z polskim prawem, postępowanie w tej sprawie powinno trwać maksymalnie 6 miesięcy, jednak w praktyce czas oczekiwania na decyzję wynosi zwykle półtora roku, a może się przedłużyć do dwóch lat. Raport NIK [3] podaje, że średnio procedura trwa 14 miesięcy. W tym czasie osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową mogą mieszkać w ośrodku dla cudzoziemców lub korzystać ze świadczeń pieniężnych na rzecz samodzielnego wynajęcia mieszkania.

Korzyścią z mieszkania w ośrodku jest pewna stabilizacja sytuacji życiowej: dach nad głową, wyżywienie oraz możliwość korzystania ze wsparcia, zapewnianego w trakcie procedury przez państwo. Wsparcie, oferowane bezpośrednio w ośrodku, obejmuje m.in.: podstawową opiekę medyczną, ograniczoną i dalece niewystarczającą pomoc psychologiczną (średnio 4 godziny dyżuru psychologa na cały ośrodek), nieobowiązkową i ograniczoną godzinowo naukę języka polskiego.

Wadami mieszkania w ośrodku jest mocno ograniczona prywatność, koncentracja w jednym miejscu i na niedużej powierzchni wielu osób w trudnej sytuacji, co sprzyja powstawaniu napięć i konfliktów, brak wpływu mieszkańców na własne warunki życia, izolacja uchodźców od życia społecznego w Polsce, a często też izolacja geograficzna (ośrodki znajdują się w małych miejscowościach lub na obrzeżach miast).

Ze względu na negatywne aspekty zakwaterowania w ośrodku wiele osób (średnio połowa przechodzących procedurę) decyduje się na korzystanie ze świadczeń poza-ośrodkowych. Otrzymują niewielkie świadczenie pieniężne, za które muszą się utrzymać poza ośrodkiem, choć nadal mogą korzystać ze wsparcia psychologicznego lub lekcji języka.

Zaletą mieszkania poza ośrodkiem są: likwidacja stresu wiążącego się z tym miejscem oraz szybsze usamodzielnianie się uchodźców. Rozwiązanie to wymusza kontakty z Polakami, naukę języka, kultury, gospodarowania domowym budżetem, itp. Niestety, wysokość świadczeń pieniężnych na mieszkanie poza ośrodkiem jest dalece niewystarczająca. Kwoty dofinansowania przedstawiają się następująco:

  1. jedna osoba dorosła – 750 zł,
  2. dwie osoby – 1200 zł,
  3. trzy osoby – 1350 zł,
  4. cztery osoby – 1500 zł,
  5. pięć osób –  1875 zł (czyli 375 zł na osobę dla rodzin liczących 4 lub więcej osób)

Ze świadczeń o takiej wysokości należy zaspokoić wszystkie podstawowe potrzeby, w tym opłacić wynajem mieszkania, zakup jedzenia, ubrań, lekarstw, itp. Osoby przechodzące procedurę uchodźczą, nawet jeśli podejmą pracę zarobkową (legalną lub nie), najczęściej nie są wstanie podołać rynkowym kosztom wynajmu mieszkania, zwłaszcza w Warszawie. Ich trudną sytuację na rynku pogłębiają powszechne uprzedzenia i dyskryminacja ze strony właścicieli. Osoby ubiegające się o status uchodźcy są zmuszone wynajmować mieszkania substandardowe, nierzadko za zawyżoną cenę, zbliżoną do ceny mieszkań o dobrym standardzie. Z tego względu wiele rodzin mieszka w bardzo złych i niezdrowych warunkach. Do częstych problemów, z jakimi się borykają, należą:

  1. zbyt mała przestrzeń w stosunku do liczby mieszkańców (np. 8 osób żyje na 34 m2),
  2. brak ogrzewania i poważne nieszczelności,
  3. zawilgocenie i zagrzybienie pomieszczeń (w stopniu poważnie zagrażającym zdrowiu)

W większości przypadków lokale wynajmowane są bez umowy. Właściciele bardzo często zawyżają opłaty licznikowe lub dopuszczają się innych nadużyć wobec najemców.

Kolejnym etapem procedury jest otrzymanie decyzji o ochronie międzynarodowej. Nieliczni, którzy otrzymają status uchodźcy lub ochronę międzynarodową, początkowo są w dość dobrej sytuacji. Przysługuje im prawo do Indywidualnego Programu Integracyjnego (IPI). Program trwa maksymalnie 12 miesięcy. Jest kontraktu formą socjalnego, w ramach którego cudzoziemiec i jego rodzina otrzymuje świadczenia pieniężne oraz wsparcie Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie (w Warszawie – WCPR). Opłacane są składki na ubezpieczenie zdrowotne. Wysokość otrzymywanych świadczeń pieniężnych zależy od liczby członków rodziny. Po sześciu miesiącach świadczenia są jednak obniżane. Miesięcznie wynoszą maksymalnie:

  1. dla osoby żyjącej samotnie: 1300 zł i 1200 zł po pół roku,
  2. dla dwuosobowej rodziny: 1850 zł i 1650 zł po pół roku,
  3. dla trzyosobowej rodziny: 2400 zł i 2150 zł po pół roku,
  4. dla czteroosobowej rodziny: 2650 zł i 2400 zł po pół roku,
  5. dla pięcioosobowej rodziny: 3300 zł i 3000 zł po pół roku.

Teoretycznie kwoty te powinny wystarczyć na wynajem mieszkania i zaspokojenie podstawowych potrzeb. Ponadto cudzoziemiec ma obowiązek nauki języka polskiego. Jeśli w miejscu, gdzie żyje, nie ma zorganizowanych bezpłatnych kursów, to w ramach IPI musi sam lub sama je sobie opłacić. Wysokość tych świadczeń jest wystarczająca, by żyć w godnych warunkach, ale ze względu na powszechną dyskryminację uchodźcy często mieszkają w nieodpowiednich warunkach, płacąc jak za mieszkania w normalnym standardzie.

IPI koncentruje się na pomocy finansowej, jest zbyt krótki (nauczenie się języka polskiego w stopniu wystarczającym do samodzielnego życia wymaga minimum trzech lat) i nie zapewnia realnych możliwości skutecznej nauki języka. W większości przypadków nie prowadzi do integracji i usamodzielnienia uchodźców. Na niewielką skuteczność programu składa się także przeciążenie pracowników pomocy społecznej, odpowiedzialnych za realizację zapisów kontraktu. Mają pod opieką zbyt wiele rodzin, przez co nie są w stanie skutecznie wesprzeć ich w usamodzielnieniu się.

thumb_DSC_2233_1024Założenia i realizacja IPI były wielokrotnie krytykowane przez organizacje pozarządowe. Zasadność zarzutów potwierdzają publikacje wyników badań, prowadzonych na temat integracji uchodźców od 2006 roku. Również raport Najwyższej Izby Kontroli z 2015 roku [4], dotyczący działań Państwa w obszarze przyjmowania i integracji uchodźców, nie zostawia żadnych złudzeń, co do tego, że system wsparcia jest nieskuteczny i skłania uchodźców do wyjeżdżania z Polski. Pomimo krytyki i tragedii setek uchodźczych rodzin państwo polskie nie deklaruje obecnie chęci wprowadzenia zmian w tym systemie. Większość odpowiedzialności za integrację uchodźców spoczywa na organizacjach pozarządowych i samorządach [5].

Dla uchodźców najtrudniejszy okres zaczyna się po zakończeniu IPI. Roczny program nie wystarcza do znalezienia pracy, która pozwoliłaby im się utrzymać. Wtedy następuje zwykle poważny kryzys i duża część uchodźców, uciekając przed ubóstwem i bezdomnością, decyduje się na wyjazd do innych krajów Unii Europejskiej. Decydują się na to mimo świadomości, że bez odpowiednich zezwoleń nie mają prawa wyjechać na stałe poza Polskę i z dużym prawdopodobieństwem zostaną odesłani tu z powrotem. Tym samym, decydują się na życie w ciągłym strachu w innym kraju.

Od początku w dużo gorszej sytuacji znajdują się osoby, które otrzymają zgodę na pobyt tolerowany lub zezwolenie na pobyt ze względów humanitarnych. Nie przysługuje im IPI i mają ograniczony dostęp do pozostałych form pomocy społecznej. W tych rodzinach kryzys i wyjazd do innego kraju następuje często od razu po otrzymaniu decyzji.

Opisane zjawiska dotyczą całej Polski, jednak, niezmiennie od lat, większość IPI jest realizowanych w Warszawie. Choć brakuje dokładnych danych na temat liczby uchodźców mieszkających w Warszawie, to wziąwszy pod uwagę dane dotyczące IPI, można przyjąć, że skala opisanych problemów jest największa w mieście stołecznym.

Zjawisko bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego uchodźców jest trudne do badania z wielu względów, w tym z powodu częstych wyjazdów uchodźców do innych krajów Unii Europejskiej. Informacje na ten temat można znaleźć w badaniach z lat 2010 [6], 2015 [7] i 2016 [8]. Wedle szacunków badania Instytutu Spraw Publicznych z 2010 roku bezdomnością może być zagrożone od 20 do 30 % uchodźców. Natomiast według badania Fundacji Ocalenie z 2016 roku problem ten dotyczy 21,8% uchodźców i imigrantów korzystających z pomocy Fundacji w Warszawie, jednak procent jest wyższy w grupie uchodźców. Spośród klientów Fundacji Ocalenie aż 40% osób wynajmujących pokoje lub mieszkania nie ma podpisanej umowy najmu, co sprawia, że są dodatkowo zagrożeni bezdomnością.

Na podstawie dotychczasowych badań oraz praktyki Fundacji Ocalenie można wyszczególnić następujące niebezpieczne aspekty sytuacji mieszkaniowej uchodźców:

  1. życie w złych warunkach, w tym w lokalach nieogrzewanych, zawilgoconych, zagrzybionych i wymagających podstawowych napraw,
  2. negatywny wpływ warunków mieszkaniowych na stan zdrowia, życie rodzinne i integrację społeczną,
  3. przeludnienie mieszkań,
  4. wynajmowanie mieszkań bez pisemnej umowy,
  5. trudność w znalezieniu mieszkania, wynikająca z uprzedzeń i dyskryminacji ze strony Polaków,
  6. zawyżanie czynszów (w stosunku do standardu) i opłat oraz inne nadużycia właścicieli lub dysponentów mieszkań (w tym nieuzasadnione i bezprawne wyrzucenie z lokalu),
  7. niemożność pokrycia kosztów eksploatacji mieszkań (w tym ogrzewania), doprowadzająca do zadłużenia,
  8. brak podstawowej stabilizacji życiowej – życie w ciągłej niepewności i poczuciu zagrożenia utratą dachu nad głową,
  9. konieczność częstych przeprowadzek,
  10. szczególnie trudna sytuacja rodzin wielodzietnych i samotnych rodziców,

Złe warunki mieszkaniowe, zadłużanie się i zagrożenie bezdomnością zmuszają uchodźców do wyjazdów z Polski.

thumb_DSC_2241_1024Uchodźcy mieszkający w Warszawie mają większą szansę uniknąć bezdomności, ponieważ Warszawa, jako jedyne miasto w Polsce, co roku przekazuje 5 mieszkań ze swoich zasobów na oddzielną pulę przeznaczoną tylko dla uchodźców. Ponadto, mogą z powodzeniem starać się o lokale komunalne, co nie jest możliwe we wszystkich polskich gminach, np. nie jest praktykowane w Łomży. Jednak ze względu na większą liczbę uchodźców, żyjących w Warszawie, w porównaniu do innych miejsc w Polsce, zagrożenie bezdomnością jest tu wysokie. Mieszkania komunalne przekazywane uchodźcom nierzadko są w złym stanie, co wymaga ponoszenia przez uchodźców dodatkowych kosztów, związanych z adaptacją i remontami. W najgorszej sytuacji są osoby, które ukończyły IPI lub nigdy nie otrzymały do niego prawa oraz podejmowały wielokrotne próby wyjazdu na stałe do innych krajów UE zakończone niepowodzeniem. Innymi słowy, były wielokrotnie odsyłane do Polski. Nawet jeśli przestają ponawiać próby wyjazdu, dzieje się to nie ze względu na powodzenie procesu integracji, lecz na ich negatywną motywację, rezygnację i wyczerpanie środków finansowych. Jako że nie stać ich na mieszkanie w Warszawie, wyprowadzają się do okolicznych miejscowości, gdzie brakuje oferty wsparcia organizacji pozarządowych. W konsekwencji osobom tym zagraża dalsza marginalizacja.

Przeciwdziałanie bezdomności i wykluczeniu mieszkaniowemu uchodźców powinno stać się priorytetem samorządów, jako że na szczeblu rządowym niezmiennie brakuje woli politycznej do zmiany istniejącej sytuacji. Przyjęcie takiego kierunku działania jest właściwe nie tylko ze względów humanitarnych, lecz także praktycznych, ponieważ to samorządy w pierwszej kolejności odczuwają negatywne skutki marginalizacji uchodźców. Natomiast naprawianie szkód społecznych, wywołanych marginalizacją, w późniejszym okresie będzie wymagało od samorządów dużo większych nakładów pracy i finansowych niż teraz.

Samorządy mogą wspierać powstawanie i funkcjonowanie społecznych agencji najmu, prowadzonych przez organizacje pozarządowe, poprzez przekazywanie na ten cel lokali ze swoich zasobów. Wydaje się to jedną ze skuteczniejszych form działania.

Kluczowe jest, by zapewnienie wsparcia mieszkaniowego dla uchodźców szło w parze z adekwatnymi działaniami integracyjnymi. Kierując się tym założeniem, Fundacja Ocalenie, w ramach rozwijanego od 2015 roku programu „Witaj w domu”, łączy wsparcie mieszkaniowe z pomocą mentorów kulturowych, a także z pomocą psychologiczną, prawną, aktywizacją zawodową, nauką języka i kultury polskiej oraz nauką umiejętności niezbędnych do samodzielnego funkcjonowania, w tym edukacją ekonomiczną. Więcej informacji o programie można znaleźć pod adresem: ocalenie.org.pl/witajwdomu

__________

Przypisy:

  1. Konwencja Genewska z 1951r. dotycząca statusu uchodźców i Protokół  Nowojorski z 1967r.  dotyczący statusu uchodźców.
  2. Dane Urzędu do Spraw Cudzoziemców
  3. Informacja o wynikach kontroli, POMOC SPOŁECZNA DLA UCHODŹCÓW, KPS-4101-006-00/2014, Nr ewid. 159/2015/P/14/049/KPS
  4. Informacja o wynikach kontroli, POMOC SPOŁECZNA DLA UCHODŹCÓW, KPS-4101-006-00/2014, Nr ewid. 159/2015/P/14/049/KPS
  5. Podstawowe informacje o sytuacji uchodźców w Polsce (Fundacja Ocalenie, Warszawa 2016).
  6. Bezdomność uchodźców w Polsce – wyniki badania pilotażowego (Instytut Spraw Publicznych, Warszawa, 2010)
  7. „Mieszkamy tutaj, bo nie mamy innego wyjścia…” Raport z monitoringu warunków mieszkaniowych uchodźców w Polsce (Stowarzyszenie Interwencji Prawnej przy wsparciu Fundacji Dialog z Lublina, Stowarzyszenia Homo Faber z Lublina i Fundacji Ocalenie, Warszawa 2015)
  8. Badanie potrzeb osób korzystających z pomocy Fundacji Ocalenie w Warszawie (Fundacja Ocalenie, Warszawa 2016)